#164. A crescente (e incerta) aplicação da desconsideração atributiva/regulatória pela CGU na persecução anticorrupção
Por Amanda Athayde e Carolina Trevizo
A desconsideração da personalidade jurídica é construída com base no princípio da separação entre a pessoa jurídica e seus membros. Esse princípio, expressamente positivado no art. 49-A do Código Civil pela Lei de Liberdade Econômica1 (Lei n.º 13.874/2019), determina que “a pessoa jurídica não se confunde com os seus sócios, associados, instituidores ou administradores”, assegurando autonomia patrimonial, jurídica e funcional entre os sujeitos. Além de estruturar quem responde pelos riscos do negócio, esse princípio é um dos alicerces da atividade empresarial moderna – permitindo que pessoas se associem, inovem e empreendam sem medo de comprometer sua vida pessoal e cada decisão comercial.2
Essa separação, no entanto, é multifacetada. Como expõem Mariana Pargendler e André Nunes Conti, ela se manifesta não apenas no plano patrimonial – tradicionalmente mais explorado pela doutrina e jurisprudência –, mas também no plano regulatório ou normativo. Ambos os autores propõem interpretações distintas, mas complementares, sobre como o afastamento dessa separação pode justificar a atribuição de efeitos jurídicos a pessoas físicas ligadas à pessoa jurídica. Ou seja, uma desconsideração da personalidade jurídica com efeitos não necessariamente patrimoniais.
Conti, ao abordar o princípio da separação, identifica três desdobramentos: (i) a separação dos juízos de titularidade, ou seja, a independência entre as posições jurídicas da pessoa jurídica e de seus membros; (ii) a limitação de responsabilidade; e (iii) a separação dos juízos de imputação, que envolve a distinção entre os sujeitos aos quais se imputam deveres, sanções ou efeitos jurídicos.34 Nesse contexto, a desconsideração para fins de imputação normativa rompe justamente esse terceiro aspecto.
Mariana Pargendler, por sua vez, propõe as expressões “separação patrimonial” (asset partitioning) e “separação regulatória” (regulatory partitioning),5 com funções distintas: enquanto a primeira garante a proteção do patrimônio dos sócios, a segunda diz respeito ao reconhecimento da pessoa jurídica como “centro de imputação distinto de outros sujeitos segundo a ordem jurídica”.6 7A depender de qual separação se busca mitigar – e com qual objetivo – diferentes consequências jurídicas decorrem.
Embora se refiram a fenômenos semelhantes, os dois autores empregam terminologias próprias para conceituar o afastamento da separação atributiva/regulatória:
Mariana Pargendler utiliza a expressão veil peeking (vislumbre do véu), ou desconsideração regulatória, para descrever a situação em que a separação normativa é afastada a fim de permitir a imputação de deveres ou sanções diretamente à pessoa física.
André Nunes Conti, por sua vez, denomina esse mesmo fenômeno de desconsideração atributiva, destacando seu caráter de exceção justificada por um critério de imputação específico, fundado na proximidade entre o indivíduo e a conduta ilícita.8
Assim, não se trata de modalidades distintas de desconsideração, mas de duas abordagens teóricas que iluminam, com vocabulários distintos, a mesma prática de atribuição de efeitos jurídicos regulatórios a pessoas físicas em situações de uso abusivo da personalidade jurídica.
A adoção dessas nomenclaturas tem implicações práticas importantes. Por exemplo, diferentemente da desconsideração patrimonial, prevista no art. 50 do Código Civil9 e condicionada à demonstração de desvio de finalidade ou confusão patrimonial, a desconsideração regulatória/atributiva não exige esses requisitos.
Segundo Pargendler, basta que a separação normativa esteja sendo instrumentalizada para frustrar os objetivos da lei ou do contrato em questão.10 Conti reforça esse ponto ao tratar a desconsideração atributiva como resultado de um conflito entre normas: de um lado, o art. 49-A do Código Civil; de outro, normas sancionatórias que impõem penalidades a indivíduos com base em sua proximidade fática com o ilícito. O afastamento da separação, portanto, depende da existência de um critério de imputação justificado, e não da demonstração de abuso de direito.
A prática da CGU quanto à desconsideração regulatória/atributiva: o que dizem os dados
Entre 16 de outubro de 2014 e 16 de abril de 2024, a Controladoria-Geral da União (CGU) proferiu 231 decisões em 198 Processos Administrativos de Responsabilização (PARs) com base na Lei n.º 12.846/13 (Lei Anticorrupção ou LAC).11 12 13 Desses, 111 resultaram em condenações. Em meio a esse cenário, um instituto tem ganhado protagonismo – e controvérsia – na persecução administrativa de pessoas jurídicas envolvidas em corrupção: a desconsideração da personalidade jurídica. Entre as 111 condenações da CGU, 17 envolveram a desconsideração da personalidade jurídica. Todas as 17 aplicaram a desconsideração patrimonial e 5 destas aplicaram também a desconsideração atributiva/regulatória.
O foco deste artigo está nos 5 casos em que se verificou a aplicação da desconsideração atributiva/regulatória. Mais do que um levantamento estatístico, as autoras buscaram entender se há um padrão de critérios utilizados pelo órgão administrativo e quais os riscos que essa aplicação ainda incipiente traz à segurança jurídica e à coerência normativa no direito administrativo sancionador.
Os cinco casos em que se aplicou a desconsideração atributiva foram:
PAR n.º 00190.110875/2020-81– Fraudes no fornecimento de ventiladores pulmonares durante a pandemia (“EBEC”);14
PAR n.º 00190.104150/2021-34 – Fraudes sistemáticas em licitações públicas para serviços terceirizados (“Maximus”);15
PAR n.º 00190.108370/2021-37 – Caso Covaxin, com carta de fiança inidônea fornecida ao Ministério da Saúde (“Fib Bank”);16
PAR n.º 00190.110368/2021-28 – Fornecimento superfaturado de materiais hospitalares (“Vimed”);17
PAR n.º 00190.106903/2022-27 – Criação de empresa de fachada para fraudar licitação pública (“Cezar Construções”).18
Por meio dessa desconsideração regulatória/atributiva, a CGU tem imposto sanções pessoais – não patrimoniais – a sócios e administradores (e.g., a inidoneidade para contratar com o Poder).
Embora a CGU não tenha formulado uma doutrina própria para aplicar a desconsideração atributiva, a análise dos 5 casos permite identificar, mediante um exercício interpretativo, 4 critérios implícitos:
Reiteração do ilícito: uso contínuo da empresa como instrumento de fraude;
Complexidade da fraude: estruturação sofisticada, envolvendo conluio, documentos falsos, múltiplas licitações;
Valor da vantagem auferida: ganhos relevantes com a prática ilícita; e/ou
Necessidade de fazer cessar o ilícito: risco concreto de repetição do ilícito se a penalização atingir apenas a empresa.
Assim, se a desconsideração patrimonial já é amplamente conhecida e aplicada em decisões judiciais e administrativas no Brasil, a sua contrapartida menos conhecida – a desconsideração atributiva/regulatória – permanece envolta em incertezas conceituais, normativas e metodológicas, inclusive na CGU.
Três riscos centrais merecem destaque:
Confusão entre modalidades: a CGU aplica os critérios da desconsideração patrimonial à regulatória/atributiva, ignorando suas diferenças funcionais e normativas;
Ausência de critérios objetivos: sem um padrão normativo, as decisões flertam com o arbítrio e dificultam a previsibilidade jurídica;
Expansão indevida da sanção: há risco de utilização estratégica da desconsideração como mecanismo de pressão ou ampliação do poder sancionador da CGU.
Para mitigar esses riscos e fortalecer a legitimidade das decisões sancionatórias, é fundamental que a CGU avance na construção de critérios próprios para a desconsideração atributiva, inspirados tanto na doutrina especializada quanto na sua própria experiência decisória. Além disso, é preciso separar, de forma clara, os fundamentos jurídicos aplicáveis às desconsiderações patrimoniais daqueles que justificam o afastamento da separação regulatória.
Fins legítimos, como o combate à corrupção, não justificam meios frágeis. O caminho mais promissor para a desconsideração regulatória/atributiva continua sendo aquele que conjuga rigor jurídico, clareza conceitual e sensibilidade institucional.
Amanda Athayde
Professora Adjunta de Direito Empresarial na UnB. Consultora no Pinheiro Neto. Doutora em Direito Comercial pela USP, Bacharel em Direito pela UFMG e em Administração de Empresas com habilitação em Comércio Exterior pela UMA. Ex-aluna da Université Paris I - Panthéon Sorbonne. Autora de livros e artigos acadêmicos na área de Direito Empresarial, Direito da Concorrência, Comércio Internacional, Compliance, Acordos de Leniência, Defesa Comercial e Interesse Público, Anticorrupção.
Carolina Trevizo
Advogada na área de Concorrencial & Antitruste no escritório Araújo & Policastro Advogados. LL.M. Candidate na University of Chicago (2025). Pós-graduada em Direito Econômico e Concorrencial pela Fundação Getúlio Vargas – SP (FGV). Bacharel em Direito pela Universidade de São Paulo (USP), com duplo diploma (Licence de Droit) pela Université Lumière Lyon II. Membra do Comitê de Contencioso e Arbitragem do IBRAC. Autora de capítulos de livros e artigos sobre diversos temas da área de Direito Concorrencial.
Como citar: ATHAYDE, Amanda; TREVIZO, Carolina. A crescente (e incerta) aplicação da desconsideração atributiva/regulatória pela CGU na persecução anticorrupção, n.º 164, 2025. Disponível em: <https://agiredireitoprivado.substack.com/p/agire164>. Acesso em DD.MM.AA.
A pesquisa conduzida por Luana Graziela Alves Fernandes inicialmente analisou 118 PARs, com 142 decisões publicadas. Na atualização realizada pelas autoras, esse universo foi expandido para 198 PARs, englobando 231 decisões proferidas pela CGU entre 2014 e 2024.
CALURI, Lucas Naif. A desconsideração da pessoa jurídica e a Lei de Liberdade Econômica. Revista Brasileira de Direito Civil em Perspectiva, v. 6, n. 2, pp. 59-75, jul/dez. 2020, p. 62.
Para maiores detalhes em áudio, recomenda-se o episódio 158 do Podcast Direito Empresarial Café com Leite. https://podcast.direitoempresarialcafecomleite.com/?s=conti.
CONTI, André Nunes. Desconsideração atributiva no Direito Privado. A imputação de fatos da pessoa jurídica aos seus membros e vice-versa. São Paulo: Quartier Latin, 2022, pp. 32-33.
Cf. PARGENDLER, Mariana. Veil Peeking: The Corporation as a Nexus for Regulation (March 11, 2020). University of Pennsylvania Law Review, v. 169, 2021, pp. 720-721. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3552961. Acesso em. 14 abril 2025.
PARGENDLER, Mariana. O novo Direito Societário. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2022. Cap. 2, p. 254.
Para maiores detalhes em áudio, recomenda-se o episódio 32 do Podcast Direito Empresarial Café com Leite. https://podcast.direitoempresarialcafecomleite.com/?s=pargendler.
CONTI, André Nunes. Desconsideração atributiva no Direito Privado. A imputação de fatos da pessoa jurídica aos seus membros e vice-versa. São Paulo: Quartier Latin, 2022, p. 80.
Art. 50, CC. “Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade ou pela confusão patrimonial, pode o juiz, a requerimento da parte, ou do Ministério Público quando lhe couber intervir no processo, desconsiderá-la para que os efeitos de certas e determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares de administradores ou de sócios da pessoa jurídica beneficiados direta ou indiretamente pelo abuso. § 1º Para os fins do disposto neste artigo, desvio de finalidade é a utilização da pessoa jurídica com o propósito de lesar credores e para a prática de atos ilícitos de qualquer natureza. § 2º Entende-se por confusão patrimonial a ausência de separação de fato entre os patrimônios, caracterizada por: I - cumprimento repetitivo pela sociedade de obrigações do sócio ou do administrador ou vice-versa; II - transferência de ativos ou de passivos sem efetivas contraprestações, exceto os de valor proporcionalmente insignificante; e III - outros atos de descumprimento da autonomia patrimonial. § 3º O disposto no caput e nos §§ 1º e 2º deste artigo também se aplica à extensão das obrigações de sócios ou de administradores à pessoa jurídica. § 4º A mera existência de grupo econômico sem a presença dos requisitos de que trata o caput deste artigo não autoriza a desconsideração da personalidade da pessoa jurídica. § 5º Não constitui desvio de finalidade a mera expansão ou a alteração da finalidade original da atividade econômica específica da pessoa jurídica”.
PARGENDLER, Mariana. O novo Direito Societário. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2022. Cap. 2, p. 266.
BRASIL. Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013. Dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública.
Esta pesquisa empírica foi registrada e aprofundada no artigo publicado pelas mesmas autoras com a seguinte referência: ATHAYDE, Amanda; TREVIZO, Carolina Pagotto. “Desconsideração atributiva/regulatória da personalidade jurídica na persecução anticorrupção: uma análise quantitativa e qualitativa a partir dos PARs julgados pela CGU 2014 e 2024”. In: ADAMEK, Marcelo Vieira von; CONTI, André Nunes (coords.). Desconsideração da personalidade jurídica: pressupostos, consequências, casuística. v. 1. São Paulo: Revista dos Tribunais / Thomson Reuters, 2024. p. 597–670.
A presente pesquisa dialoga e atualiza os achados da Tese de Pós-Graduação de Luana Graziela Alves Fernandes, que analisou, sob uma perspectiva quantitativa e qualitativa, a aplicação do instituto da desconsideração da personalidade jurídica pela CGU em PARs (FERNANDES, Luana Graziela Alves. A desconsideração da personalidade jurídica em processos administrativos de responsabilização: panorama atual e perspectivas. Tese (Pós-graduação em Compliance) – Ibmec. Brasília, 2023).
Brasil. Controladoria-Geral da União. PAR no 00190.110875/2020-81. Representada: Empresa Brasileira de Equipamentos Cirúrgicos Eireli. Julgado em 28/02/2023.
Brasil. Controladoria-Geral da União. PAR no 00190.104150/2021-34. Representada: Maximus Comércio e Serviços de Limpeza e Conservação Eireli. Julgado em 18/07/2023.
Brasil. Controladoria-Geral da União. PAR no 00190.108370/2021-37. Representada: Fib Bank Garantia de Fiança Fidejussória S/A. Julgado em 09/01/2024.
Brasil. Controladoria-Geral da União. PAR no 00190.110368/2021-28. Representada Vimed Comércio e Representações de Produtos Hospitalares Ltda. Julgado em 09/01/2024.
Brasil. Controladoria-Geral da União. PAR no 00190.106903/2022-27. Reresentadas: Ajota Engenharia e Construção Ltda e Cezar Construções Eireli. Julgado em 27/03/2024.